《北京教育》2015/06封面、目录

 
《北京教育》刊发刘超美书记署名文章——《高校党委领导依法治校的路径思考》

    摘要：依法治国是“四个全面”战略布局的保障，为高校党委领导依法治校和全面深化改革指明方向。高校党委要按照“四个全面”战略布局和依法治国战略，做好顶层设计，健全法制机构，加强法制宣传，坚持依法行政，办学自主和去行政化，健全民主管理和协商民主，推进依法治校，为深化改革提供保障。

    关键词：高校党委  依法治校  路径  思考

    党的十八大以来，特别是党的十八届四中全会以来，以习近平同志为总书记的新一届党中央高度重视依法治国，从坚持和发展中国特色社会全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的战略布局，依法治国在其中起着基础性保障作用。全面建成小康社会是我们党的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。在2015年中央政治局第一次学习中，习近平总书记对“四个全面”的战略布局哲学基础进行了阐述，他指出，“‘四个全面’中全面推进依法治国就是坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法制体系，中国特色社会主义法治国家，实现科学立法、严密执法、公正守法”。他在今年2月省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上指出，“要把依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，努力做得四个全面相辅相成、相得益彰。”这些都为高校推进依法治校指明了方向。

    一、依法治校是党对高校实现科学领导的根本途径

    改革开放以后，我国高校进行了改革领导体制的探索，最终确立了党委领导下的校长负责制，并写进《高等教育法》。20多年来，这一制度为高校全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、培养中国特色社会主义事业建设者和合格接班人、促进高校改革发展稳定提供了坚强组织保障。实践证明：党委领导下的校长负责制，符合我国国情和发展规律，是中国特色现代大学制度的核心内容。2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，为高校依法治校、建立社会主义现代大学制度指明了方向，提供了根本遵循，对于新形势下加强和改进党对高校的领导、完善高校内部治理结构、促进高校科学发展意义重大。

    依法治校作为现代大学建设和管理的基本理念，是现代法治思想和法治原则在高校管理中的具体运用，是党领导高校依照宪法、法律及其精神,通过各种合法途径管理学校事务、实现社会主义办学目标的具体实践。从长远看，依法治校是推进依法治国方略的重要基础，是加强党对高校领导的核心内容，是高校适应高等教育“新常态”深化改革的必然要求。为此，高校党委必须牢固确立依法治校的办学思路和治校方略，在推进依法治校和深化改革中发挥好领导作用。

    二、当前高校依法治校存在的主要问题

    受历史和现实一些主客观因素的影响，我国高校在依法治校方面起步普遍较晚，工作开展尚有差距，高校党委在领导依法治校方面还面临一些问题和挑战，影响了依法治校工作的深入开展。具体表现如下：

    1、传统的人治思想和现象仍然普遍存在

    从历史来看，我国两千多年的封建专制主义对法治建设影响深远,“重人治轻法治”的思想对今天的依法治国进程仍然有较大负面影响。从现实来看，我国实施“依法治国”时间还不长,依法治校更是起步不久，高校普遍习惯于人治模式，还未真正形成依法治校的氛围。高校在处理内外法律纠纷时，鉴于诉讼成本高、时间长，而组织程序和行政手段往往简便迅速，通常选择后者来处理问题，这也进一步强化了人治模式。

    2、落实办学自主权与依法管理之间存在冲突

    长期以来, 政府与高校的关系属于行政法律关系,政府主管部门对高校采取的是以行政命令为主的计划管理方式，包揽了从举办到办学、管理的一系列权力。高校自身办学自主权实际很有限，而政府对高校的行政化管理更是加剧了高校办学和管理的行政化。近年来,虽然政府给高校下放了一些权力,但高校实际权力仍十分有限,二者权限划分仍然模糊,尚未完全建立起科学、合理的协调机制,导致高校依法治校难度很大。

    3、高校管理人员和师生法治意识和能力不强

    普法知法懂法是高校依法治校的前提，但一些高校开展法治宣传不够，管理人员和师生法治意识和能力淡薄。一是表现在一些党委成员的依法治校意识不强，对师生合法权益不够重视，习惯于以权压人、以言代法、朝令夕改。二是表现在高校师生依法办事意识亟待加强，对法律重要性的认识比较模糊,尚未系统地主观内化,而是与现实脱节。师生利用法律维护自身权益意识较为薄弱,即便被侵权,往往只能听之任之。

    4、高校内部制度的科学性与民主监督的有效性不强

    制度建设和民主监督是推进依法治校的重要环节。在高校中，普遍存在内部制度不够科学，民主监督不够有效的现象,内容、程序、审查、监督等环节存在漏洞，在涉及人、财、物、权等方面管理的科学化、规范化、精细化不够。部分制度的系统性、可操作性不强，对制度落实的监督检查也不到位，这些都成了众多法律纠纷的诱因。一旦出现纠纷,往往不是首选法律途径，而是试图通过“找关系”等法外途径来解决。

    三、高校党委领导依法治校的途径思考

    依法治校是一个系统工程，需要齐抓共管，全面推进。面对高等教育发展新常态，高校党委必须按照“四个全面”战略布局和依法治国战略的要求，领导推进依法治校，为高校改革与发展提供动力和保障。

    1、坚持党委领导下的校长负责制，始终与党中央保持一致，是高校党委依法治校的方向保证

    第一，坚持抓好社会主义办学方向。党委统一领导高校工作，要坚持在思想上、政治上与党中央保持一致。在当前，就是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神以及中央一系列重要部署，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的战略布局，牢牢掌握意识形态工作的领导权管理权话语权，依法保障党的教育方针在高校的贯彻落实全面实施，全面推进高等教育的改革与发展。

    第二，围绕学校中心工作和根本任务开展工作。党委既不能把党的工作和学校的中心工作割裂开来，又不能事无巨细，包办一切。党委要把工作重点放在研究和决定学校工作中的重大方针和政策问题上，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行。校长负责是关键，校长既是党委的重要决策者，也是党委决定的执行者，依法治校必须发挥校长的行政领导作用。党委在切实担负起领导责任的同时，又不要包揽具体的行政事务，要支持校长依法独立负责地开展工作，主动协调党委成员与校长之间的工作关系，确保各项工作顺利完成。

    2、维护章程权威，健全以章程为核心的现代大学制度体系，是高校党委依法治校的基础保障

    第一，依照大学章程健全校内管理体制。面对高等教育发展的新常态，高校党委要着力健全以学校章程为核心的制度体系。一是明确学校党委、校长、校务委员会、学术委员会等的职责权限和议事规则，处理好党政之间、行政权和学术权、师生之间的关系。二是拟定学校的发展规划和各项管理制度，对违反法律法规、学校章程的规章制度及时修改或废止，形成由高到低、由粗到细的规范网络。三是在顶层设计和发展规划方面，坚持以章程为龙头，更加注重内涵发展，更加注重特色发展，更加注重创新发展，更加注重需求导向，实现管理体制科学化、制度化、系统化。

    第二，坚持制度建设的合法性、科学性、民主性和程序性。制度建设不能蒙着头、关着门、脱离社会和师生诉求，而要坚持合法性、科学性、民主性和程序性。坚持合法性，就是学校所制定的各项规章制度必须符合国家法律，不能突破法律界限。坚持科学性，就是学校规章制度的制定应充分尊重各主体的地位，准确把握时代特征，真正切实、可行。坚持民主性，就是学校规章制度的制定，除要依据国家法律法规外，还要广泛听取和吸收各方意见，尤其听取学生的心声。坚持程序性，就是各项规章制度的制定均需经过特定的程序，遵守特定程序规则，确保程序公正。

    3、加强法制宣传，形成法治理念，是高校党委依法治校的思想基础

    第一，党委班子成员成为学法、守法和执法的楷模。习近平总书记指出，“对领导干部的法治素养,从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓,加强教育、培养自觉,加强管理、强化监督。”高校党委及班子成员要自觉确立起依法治校的理念，自觉服从制度规范，将自己纳入法律制度的约束之下。带头学习法律知识，强化法治思维，坚持依法决策，严于律己，在自觉维护中央权威、维护党的团结、遵循组织程序等方面，为广大师生参与依法治校树立榜样。同时，出台科学合理的具体措施，做出指标性要求，将法制宣传转化为学校发展的自觉追求和工作常态。

    第二，在广大师生中加强法制宣传工作。树立法治理念，教育是基础。高校党委要将法制宣传纳入规划和计划中，全面传递依宪治国、依法治国和依法治校的时代理念。对于广大教师，要把法律知识作为师资培训的重要内容，把具备较高的法律素质和贯彻落实教育法律法规能力，作为教师考核的重要内容，促进广大教师法律意识和宣传水平的提高。对于广大学生，要坚持育人为本的思想，按照全国和教育系统普法规划的要求，把法律知识作为必修课内容，做到计划、课时、教材、师资“四落实”，并积极利用多种形式让学生在潜移默化中感受法治精神，提高法律素质。

    4、坚持以人为本，维护师生合法权益，是高校党委依法治校的关键

    第一，维护教师的合法权益。教师是高校的主力，高校要充分发挥教师在依法治校中的主导作用。但就现实而言，高校教师在法治方面往往处于弱势地位。高校党委需要科学统筹，严格依照《教师法》、《教师资格条例》等有关规定认定教师任职资格和职称评审，杜绝与民争利；依法与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务与责任，尊重教师权利，落实和保障教师待遇；公开透明，公正合理地做好评先评优，实施奖励和惩罚；建立校内教师申诉渠道，依法公正、公平解决教师与学校的争议，切实维护教师合法权益。

    第二，维护学生的合法权益。学生是高校的主体，高校党委要充分发挥学生在依法治校中的主体作用。要健全学籍管理制度，按照有关法律的规定，严格保护学生的受教育权，自觉尊重并维护学生的人格权及其他合法权益。学校对学生做出依法处分，应当做到事实清楚、证据充分、依据合法，符合规定程序，并经校长办公会讨论通过，并报主管教育部门备案。建立校内学生申诉制度，保障学生的知情权、申辩权。健全学生权利救济制度，完善学生安全管理制度和应急处理机制，从法治的角度切实保护学生合法权益。

    5、改革治理结构，健全法制机构，是高校党委依法治校的组织保障

    第一，改革治理结构。依法行政是依法治校的必然要求，其核心就在于正确行使权力，保障个人权利。高校党委要按照依法行政要求，改革现有管理机构，公开办事程序，精简审批手续，提高工作效率，切实转变不适应依法治校需要的行政管理方式、方法，有效维护高校办学的正常秩序。相关管理机构，要遵循“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则，依法健全和规范申诉渠道，及时办理师生申诉案件，及时发现和纠正违法行为；积极配合有关部门开展校园及周边环境的治理工作，为教育活动创造良好的环境。

    第二，成立法制机构。高校党委要围绕中央要关依法治校的要求，根据学校特点和工作需要，设立依法办学的法制机构。其主要职能包括：围绕关系学校发展的重大政策及有关法律问题，制定依法治校评价体系和考核办法，组织开展调研、论证，为决策者提供咨询；组织实施依法治校的有关具体工作，代表学校处理各类诉讼与非诉讼法律事务；在基层部门和二级院系设立依法治校示范点。同时，结合工作需要，聘任校外法律专业人士担任学校法律顾问，为学校提供法律咨询和法律培训，提升学校法治理念和水平。

    5、维护办学自主权，坚持去行政化，是高校依法治校的重要内容

    第一，维护办学自主权。高校是学术机构，自主办学是其核心价值，因此，各方都要切实尊重和维护高校的办学自主权。一是政府应当严格按照法律规定，保障高校办学自主权，减少行政干预，增强办学活力。二是高校党委要根据法律规定，领导完善自主管理制度，维护办学自主权，增强办学活力，提高办学质量。按照《高等教育法》的规定，根据社会需求、办学条件，自主制定招生方案，设置和调整学科专业，制定教学计划、实施教学活动；根据实际需要和精简、效能原则，自主确定内部机构设置、人员配备和利益分配，自主开展科研交流活动，等等。

    第二，坚持去行政化。高校党委应按照法律规定，领导建立健全学术委员会制度，明确学术委员会职责和权限，强化该委员会地位和权威，尽量避免行政权力对学术事务的介入，真正让学术回归自治。同时，通过民主程序将学术活动规范化、制度化，将运行机制、经验和方法固定化，这是确保学术自治，体现大学核心价值的必要步骤。当前，已有一些高校在此方面进行了积极尝试，比如武汉大学，学术委员会是最高决策咨询机构，委员会主席由教授来担任，校长只是其中一员，有效避免了学术行政化与行政学术化。

    6、加强民主建设，强化民主监督，是高校依法治校的力量源泉

    第一，加强社会主义协商民主建设。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。高校加强协商民主建设，有利于促进决策科学化民主化，化解矛盾冲突，促进和谐稳定，推进高校管理的现代化。党委及班子成员要以身作则，带头学习掌握协商民主理论，把握协商民主工作规律，领导建立民主决策制度，自觉成为加强协商民主建设的组织者、促进者、实践者。要完善教职工代表大会制度，健全教工沟通协商机制，切实保障教职工能与学校民主管理和民主监督的权利，夯实依法治校的群众基础。

    第二，扩大民主监督的范围和渠道。绝对的权力必然带来绝对的腐败，而阳光是最好的防腐剂。高校党委要充分发挥民主管理和民主监督作用，充分发挥纪检监察、审计等专门监督的作用，同时发挥学术委员会、教代会等的监督作用，建立健全校务公开制度，坚持重大事务、重点工作公开，畅通信息渠道，让权力在阳光下运行，也由此调动师生及各方的积极性。建立各级干部向教代会报告工作制度及教职工参与干部考评制度，特别是要建立健全民主评议干部制度，对干部的德、能、勤、绩诸方面做出合理的价值判断。

    总之，实施依法治校，是深化高等教育改革和发展的必然要求。高校党委要按照“四个全面”的战略布局和依法治国基本战略，通过领导推进依法治校的实践，在高校着力塑造自由、民主、平等的精神和法治丰碑，为推进高等教育改革与发展做出应有的努力。

 

参考文献：

    1.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过）[Z]，新华社2014年10月28日电。

    2.习近平：领导干部要做尊法学法守法用法的模范带动全党全国共同全面推进依法治国[J]，《党建》2015第3期。

    3.教育部：教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知（教政法[2012]9号）[Z]，2012年11月22日。

    4.袁贵仁：全面深化改革  全面加强依法执教  加快推进教育现代化——袁贵仁部长在2015年全国教育工作会议上的讲话[N]，中国教育报2015年2月12日第1-3版。

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