垃圾分类制度缺失，导致逐年攀升的巨量废弃快递包装和数亿吨其他具有回收价值的垃圾，无法得到有效利用

    文| 财新见习记者 苑苏文

    300 亿个快递盒，按每个平均50 克计算，约为150 万吨。如果用长6 米、载重2.5 吨的卡车运输，车队将长达3600 公里，可从北京一直排队到新疆喀什。

    这是国家邮政局预测的2016 年中国快递盒的消耗量。物流系统为这个世界第一快递大国带来便利的同时，也生产了巨量的垃圾。据中国快递协会预测，仅2016 年“双十一”期间，快递全行业业务量或将达到10.5 亿件，同比增长35％。

    使用仅一次后，如山般的包装箱、运单、编织袋、塑料袋、胶带就成为垃圾。一项权威调查显示，中国全部包装垃圾的循环利用率不到20%，其中纸类回收比例不到一半，塑料填充物回收几乎为零。

    最终，这些废纸和塑料与其他“不可回收”垃圾一样，进入城市环卫体系集中填埋或焚烧，但随着填埋场土地资源的紧缺和垃圾焚烧厂的不受欢迎，垃圾集中处理的社会成本已趋天价。

    目前，国家发改委、住建部正在就《垃圾强制分类制度方案》征求意见，希望推动全社会垃圾分类和合理处置，但缺乏上位法支持，全面垃圾分类仍然困难重重。

快递垃圾流向

    北京白领马麦罗（化名）位于北四环20 平方米的蜗居正被快递包装填满。

    和许多人一样，网购已成为马麦罗日常生活的一部分。这些盒子曾装有用硬塑料壳固定得一丝不苟的衬衣、登山鞋，满箱添装物裹着的易碎鸡蛋等，而一旦包装打开，商品取出，快递包装就完成了使命，堆在一旁，等待清理。

    一些垃圾回收站点和回收网站都可直接回收快递盒等纸类垃圾，马麦罗尝试过两次：第一次，回收站的人听说纸箱量不多，张口就要10 块钱上门回收费；第二次，他用了一个回收废品的手机应用，却发现家里占地接近一平方米的纸箱按重量大约只能卖5毛钱。

    马麦罗调侃道：“微信群里随便发个红包都20 块，真不想折腾挣这几块钱，给有需求的保洁阿姨比较好。”

    但保洁员并不把这些盒子当宝贝。“送过去一整三轮车的快递盒，才给10 块钱。”来自河北的保洁员张女士对财新记者抱怨道。她每月在小区清理楼道的工资为2500 元，每天靠回收快递盒增收10 到20 元。为了达到卖给废品回收站的标准，张女士还要撕掉快递盒上的塑料胶带和填充物。

    “不收塑料膜和塑料袋。”北京北三环的一家废品回收站站主老赵对财新记者说，按“行内”收购标准，报纸每公斤6 到8 毛钱，而废纸箱约3 到4 毛钱。

    老赵的下家是废纸打包厂。在送到打包厂前，纸箱会进行更精细的分类处理，以卖出高价。财新记者从海淀区再生资源分拣加工中心打包厂得知，废纸箱被分为几个等级，最高等级A 类要求没有印刷图案和塑料胶带，近乎于原色的箱板纸，回收价格为每吨900 元，价格根据杂质的增加依次减少。

    打包厂工作人员告诉财新记者，达到A 类回收标准的纸板在造纸厂基本能达到95% 以上的出浆率，出售给造纸厂每吨赚30 到50 元。

    海淀区再生资源分拣加工中心是北京市海淀区最大的回收物大型中转站，由北京市商业流通发展资金支持。“一般都是通过我们打包站往造纸厂送，我们收购价高，量也大，集中运到天津、河北或者山东的造纸厂，集中运输也划算一点。”打包站的工作人员说道。

    至此，经过多重筛选，快递盒的箱板纸部分被造纸厂回收，而塑料胶带、填充物或损坏的纸板等，几乎无利可图，被当做“不可回收物”丢弃。

不值钱的纸盒

   “我国包装物回收率小于20%，包装物分为金属类、玻璃类、纸盒类和塑料类，金属、玻璃类回收还好，但纸盒只有不到一半被回收，而塑料类几乎得不到回收。”北京印刷学院青岛研究院副院长朱磊告诉财新记者。

    朱磊主持编写的《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》于今年10 月底发布，报告指出，2015 年，我国快递业共消耗快递运单约207 亿枚、编织袋约31亿条、塑料袋约82.68 亿个、封套约31.05 亿个、包装箱约99.22 亿个、胶带约169.85 亿米、内部缓冲物约29.77 亿个。

    据中国快递协会统计，2016 年1 月至9 月底，中国快递业务总量已达到211 亿件，超过了去年全年200 亿件的总量，同比增长54%。

    2025 年之前，中国快递业务仍然会保持20%-30% 的增长率。中国邮政局预测，2016 年中国快递业务总量将达300 亿件。

   “快递的胶带是亟待解决的问题。塑料胶带难以降解，国外一些好的绿色包装，基本上不使用太多透明胶带。”朱磊说。据估算，2015年使用了近170亿米的包装用胶带可绕赤道425圈。

    而由于价值较低，造纸厂对纯度要求高，废纸回收率并不理想。中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市生活垃圾管理状况评估研究报告》指出，2013 年，全国废纸利用率约为44.7%，塑料回收率为23.2%。在北京，纸类资源回收率仅为25.32%。

    中国再生资源回收利用协会废纸分会秘书长唐艳菊指出，如果箱板纸上缠有透明胶带，造纸厂打纸浆时，胶带的胶会粘在过滤器的网上，造成机器损坏，因此，在废品回收的过程中，缠有过多胶带的纸箱会被全部丢弃。

    唐艳菊认为，一方面纸箱的价钱无法维持上涨的劳动力成本。“现在物价上涨，打工者工资也上涨，比起做垃圾回收，送快递、送外卖门槛也很低，甚至挣得更多。没有人愿意为了多赚几毛钱花时间撕胶带，质量不好的纸箱也没有人当宝贝收了。”

    另一个原因是废品价格低迷。在回收站坚守10 多年的老赵最近开始打算回河南老家了“废铁好的时候4 块多一公斤，现在只有5 毛钱，废纸还算降得少的，以前1 块，现在6 毛。”

    据《中国再生资源行业发展研究报告（2016）》，2015 年，废钢、废有色金属、废塑料、废纸等十大品种再生资源回收总值为5287.4 亿元， 同比下降17.8%。中国回收行业从业人员1500 多万人，比2014年减少300 多万人。

    唐艳菊指出，由于废品回收是卖方市场，价格完全随收购方需求波动，因此，在钢铁等大宗商品原料价格低迷时期，就会导致废品回收市场价陡降。此外，过去的废品分拣回收行业底端从业人员大多是劳动力成本极低的“拾荒者”。近年来随着劳动力成本上涨，其他挣钱渠道增加，人们也就不愿从事这种性价比较低的工作。

形同虚设的分类桶

    回收者丢弃的快递包装进入环卫体系，进行集中处理。事实上，丢弃的塑料袋、填充物和被市场认定不合格的纸，可通过精细的分类，便于进一步处置。但大多数人丢垃圾时并不会想到分类，即使是在已普及不同颜色分类垃圾桶的城市，环卫工人收垃圾时也不分类。

   “我都随便乱扔，不知道该怎么分类。”马麦罗说，“所有人都知道，环卫清理时，三个桶是混在一起的。”

   “小区分类回收就是一些人把垃圾里能卖的都卖了，我们环卫只负责清理填埋。”北京海淀区环境卫生服务中心的朱大姐说，回收并不在她的工作范围内。朱大姐所在的服务中心是周边十公里生活垃圾的中转站，环卫中心的垃圾车每天能收集数十吨垃圾，到中转站集中后统一运到京郊的填埋场。财新记者在服务中心看到，黑色的垃圾袋、玻璃、木材等和厨余垃圾混合在一起，仔细看还能发现废弃的旅行箱、椅子等物品。

    据统计，北京市目前集中处理的垃圾中，卫生填埋占比近七成。环卫集团对垃圾的集中处理过程中，并没有“分类”的概念。唐艳菊说，从政府层面上说，并没有补贴机制让环卫集团有动力实行垃圾减量化的回收。“我们一直在呼吁，现在政府以填埋量支付补贴的机制需要改革。”

    多位受访专家认为，政府补贴垃圾减量化回收，并不意味着要多一笔额外的财政支出，相反，减少垃圾所节省下来的集中处置成本，要高于补贴的支出。

    垃圾集中处理的社会成本已经过高。中国人民大学环境政策和环境规划研究所所长宋国君带领的团队2015 年发布了北京垃圾卫生填埋的全社会成本。这一成本是指社会为其安全处置直接或间接支付的并以市场价核算的成本，其中包括财政支出的费用和未以货币形式体现的如土地成本之类的成本。

    最终核算出的北京单位垃圾填埋处置社会成本为1530.7 元。其中，收集成本为905.1 元/ 吨，转运站成本为204 元/ 吨，运输成本为150 元/ 吨，卫生填埋成本为421.7 元/ 吨。而一吨质量较高的纸板回收价格仅为900 元。按照宋国君的核算，在现有的垃圾处理体系下，一吨垃圾比一吨纸资源更值钱。

   “900 元全部都是市场价，政府几乎没有补贴，但是1530.7 元全部需要政府和社会承担，这是显而易见的问题。” 宋国君认为。

赋税最高，补贴少见

   《中国再生能源报告（2016）》显示，截至2015年年底，中国十大类别的再生资源回收总量约为2.46亿吨，回收总值为5149.4 亿元。

    然而，受国内经济下行和国际石油价格大幅下降影响，中国废品回收行业进入微利时代，目前依然缺乏足够的政策为其抵御风险。

    中国在2012 年发布了《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，根据2015 年发布的目录，总计有14 类废弃电子产品的拆解回收被纳入基金补贴。

    2015 年年初，广州成为内地首个实施对低价值垃圾回收进行补贴的城市，补贴范围包括玻璃、废旧纺织品和木材等废品。然而，对组成快递盒的纸和塑料，尚未落实补贴政策。相反，现行的再生资源增值税政策，使废旧商品回收经营成为税负最高的行业。

   “废品收购站在向下游加工厂出售废品时，要全部承担销售价格17% 的全额税费，这个水平在世界同行业中都是最高的。”唐艳菊说，废旧回收行业是流通业，增值本来就很少，这一重税让很多正规废品回收企业无法生存。

    唐艳菊认为，这样的征税对行业来说“完全不合情理”。“那么多税很难流转到下层的造纸厂，因为总有偷税、漏税的回收站用更低的价格进行出售。所以现在市场上有竞争力的大多都是不正规、无照经营的回收站。”

    实际上，早先中国对再生资源回收一直有税收优惠。2001 年曾对废品回收站免征增值税，而这些回收站可开具增值税发票，下一环节的利用企业可按发票上注明的收购金额的10% 计算抵扣进项税额。

    但这一利好很快出了问题。唐艳菊指出，国税部门随后发现，很多废品回收企业不事经营，利用免税便利代开发票，用于抵扣、减少下游产业的税收。导致国家税收的巨大流失。“所以现在整个行业，什么税收优惠都没有了。”

    从2009 年1 月1 日起，再生资源增值税免征政策取消，从事再生资源经营企业须按17% 全额缴纳增值税，只给予符合条件的一般纳税人两年的“先征后返”优惠政策， 2011 年全面取消增值税免税政策。这一变化让回收行业的税负率由2010 年的8.86% 骤升为2011 年的16.12%，大量回收公司面临停产或注销。

    唐艳菊透露，2006 年，为了建立回收体系，商务部出台了全国回收站点的补贴政策，给回收站点、分拣中心、集散市场的建设分别给予资助。但这一补贴基本是一次性基础建设，在运营流程上几乎没有优惠政策，导致很多地方建好之后无法运转，只剩下空壳子。

    政府缺少对资源回收的扶持，与废品回收产业“不成气候”，是回收业的两大问题。

“你能找出一个行业有名的公司吗？基本上，都是没有什么专长的农民工在做资源回收的事。”宋国君说，而大型填埋场、焚烧厂工程，背靠环卫集团和市容规划部门，都在政策制定上更具有发言权。

    中国社科院循环经济与环境评估预测研究中心副主任杜欢政对财新记者透露，目前广州、上海等地的一些政府部门正在制定政策，把政府的垃圾处理费补贴到资源的循环利用产业中。

    杜欢政认为，从包装物的生产者到消费者，都应当承担其循环利用责任，共同为废品回收产业提高利润。据了解，2008 年出台的《循环经济促进法》提出了“生产者责任延伸制”，规定生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收。然而，由于都是原则性的规定，实际操作性不强。

症结在垃圾分类

    不少受访专家认同，对于消费者来说，包装让生活更方便，那么他们就应该承担一些废弃物的处置责任，比如垃圾分类。

   “应当建立制度，对社区居民进行强制垃圾源头分类，生活垃圾定时、定点、定标按照分类要求投放以及垃圾费随袋征收。” 宋国君说。

    垃圾分类能为垃圾减量化和集中处理带来不少好处。许多发达国家都出台了严格的垃圾分类制度。在垃圾分类最发达的日本，分类制度实现了极大的垃圾减量——20% 的生活垃圾被回收利用、剩余的80% 被焚烧，只有2% 被填埋。

    为解决垃圾围城，中国集中处理垃圾的主要方式正由填埋向焚烧转变。精细的分类可显著提高垃圾焚烧的效率，并减少飞灰、残留物等有害物质的数量，但在中国很多地区，正是由于缺乏这类垃圾分类和污染物控制体系，焚烧场的建立和运行让周围居民感到担忧，产生邻避效应。

    如果增加分类精细度，纸和塑料会带来巨大收益。据中国快递协会测算，我国的城市垃圾近三分之一是各种包装材料，经济价值在3000 亿-4000 亿元之间。

    2016 年6 月，国家发改委会同住建部组织起草《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》称，2020 年年底，实施生活垃圾强制分类的重点城市，生活垃圾分类收集覆盖率达到90% 以上，生活垃圾回收利用率达到35% 以上。

    这一方案规定了有害垃圾品种、易腐垃圾、可回收物、特殊行业废弃物的分类、投放与暂存、收运和处置标准，并建议推动垃圾收运系统与再生资源回收系统有效衔接。“建设和完善物流中转设施和垃圾终端处置设施，形成统一完整、协同高效的垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置的全过程管理系统。”

    国家发改委资源节约和环境保护司工作人员陈程告诉财新记者，方案目前已经征集完意见，有稍微的改动，将于近期上报国务院，争取在年底前印发。

   “要提高居民的分类意识。同时也要加强垃圾分类的配套设施建设。”陈程说，她也曾听说过分类垃圾桶被环卫工人混合在一起处理，一方面在于里面的垃圾并没有严格分类，另一方面在于可回收物、不可回收物、餐厨垃圾等的回收渠道没有打通，即使前端垃圾分类做好了，也是徒增烦恼。

    住建部环境卫生工程技术研究中心副主任刘晶昊对此表示认同。他建议，要把再生资源回收网络和生活垃圾分类网络融合起来，“要做到垃圾中有资源，资源中有垃圾”。

   “每设置一种分类垃圾桶, 首先要考虑的是这些垃圾收集了去哪儿。如果不能解决后续的出路，那么这个垃圾桶回收的垃圾只能仍然回到焚烧厂或填埋场,而起不到分类的意义，完全是白忙活，而且容易伤分类回收参与者的心。”他说。

    在现有规则下，一旦回收者“伤心”，那么垃圾分类就很难继续。陈程说，对于垃圾强制分类的制度方案，目前尚没有上位法，也没法规定如果不分类要遭受惩罚。即使方案通过，“我们也不能强制居民去分类，完全凭自觉”。陈程说。

（摘自：《财新周刊》2016.11.14）